Dr. Urs Bolz

PPP begünstigt nachhaltige Lösungen in öffentlichen Infrastrukturen.

Medienarchiv - PPP in der Presse

Erfahrungen aus sechs Jahren PPP - Deutsche Bauindustrie definiert entscheidende Erfolgsfaktoren

Die PPP-Bilanz im öffentlichen Hochbau ist positiv: Seit 2003 wurden insgesamt 106 Projekte mit einem Investitionsvolumen von über 3 Milliarden Euro vergeben. Auch die PPP-Projektpipeline im öffentlichen Hochbau ist gut gefüllt: Knapp 150 Projekte mit einem Investitionsvolumen von über 5 Milliarden Euro befinden sich derzeit in Vorbereitung oder Ausschreibung (Stand: Dezember 2008). Trotzdem weisen die Projekte zum Teil noch Unzulänglichkeiten bei der Strukturierung und Ausgestaltung auf. Dies führt zu einer Verringerung der Effizienzgewinne auf Seiten der öffentlichen Hand und zur Erhöhung der Angebotskosten bei den privaten Bietern. Daher hat die deutsche Bauindustrie folgende Erfolgsfaktoren für PPP-Projekte identifiziert.

1. Lebenszyklusansatz von PPP-Projekten umfassend umsetzen!

Die deutsche Bauindustrie setzt sich dafür ein, dass alle Lebenszykluselemente eines PPP-Projektes berücksichtigt werden. Konkrete Planungsvorgaben verringern die Möglichkeiten des privaten Partners, die Kosten beim Bau und im Betrieb zu optimieren. Daher plädieren wir dafür, Ausschreibungen soweit wie möglich funktional und outputorientiert zu gestalten. Auch durch die Nichtvergabe von Betriebsleistungen werden aufgrund des Fehlens eines ganzheitlichen Ansatzes Kostenoptimierungen verhindert. Werden Betriebsleistungen nur optional ausgeschrieben, müssen die Bieter damit rechnen, dass lediglich der Baupreis eine Rolle spielt. So werden Optimierungspotentiale im Lebenszyklus, welche oftmals zu Lasten des Baupreises gehen, nicht ausgenutzt. Damit wird die Wirtschaftlichkeit der Projekte negativ beeinflusst.

2. Leistungsspektrum der Betriebsphase ausschöpfen!

Die deutsche Bauindustrie sieht in der stärkeren Ausschöpfung des Spektrums der an private Partner übertragbaren Dienstleistungen in der Betriebsphase ein erhebliches Potential für weitere Effizienzsteigerungen. Daher sollten auch über die Wartung und die Instandhaltung hinausgehende Dienstleistungen, wie Außenanlagenpflege, EDV-Systembetreuung oder Catering bis hin zu sektorspezifischen Leistungen, nicht von der öffentlichen Hand in Eigenregie erbracht werden.

3. Echte öffentlich-private Partnerschaften realisieren!

Die deutsche Bauindustrie setzt sich für echte PPP-Projekte ein, bei denen bei der Realisierung und dem Betrieb öffentlicher Infrastruktur privates Kapital und Know-how genutzt werden, um Innovationen und damit Effizienzgewinne zu realisieren. Projekte bei denen Eigenbetriebe oder Gesellschaften, an denen die öffentliche Hand Anteile hält, mit der Leistungserbringung beauftragt werden, sehen wir sehr kritisch.

4. Bonität der Auftraggeber im Krankenhausbereich sicherstellen!

Bei Auftraggebern, die nicht direkt über die Bonität der öffentlichen Hand verfügen, müssen die Zahlungsverpflichtungen auf andere Weise, z.B. durch vertragliche Regelungen, sichergestellt werden. Dies ist derzeit insbesondere im Krankenhausbereich der Fall. Falls in diesem Zusammenhang auf EU-Ebene beihilferechtliche oder wettbewerbsrechtliche Prüfungen oder Notifizierungen zu erfolgen haben, müssen diese vor Beginn der Ausschreibung geklärt sein. Das jeweilige Sicherheitenkonzept zur Absicherung der Finanzierung ist im Teilnahmewettbewerb bekannt zu geben.

5. Vergabeverfahren professionell vorbereiten und standardisieren!

Die deutsche Bauindustrie fordert, dass zukünftig die Projekte auf eine solide Basis gestellt werden, um Verzögerungen und Scheitern zu verhindern. Dafür muss der Bedarf, die Maßnahmenwirtschaftlichkeit und die Finanzierbarkeit vor dem Start des PPP-Verfahrens ausreichend von der öffentlichen Hand geprüft werden. Des Weiteren müssen Zielvorgaben abschließend festgelegt und Projektinhalte politisch abgestimmt sein. Zudem sehen wir in einer gründlichen Vorbereitung der Vergabeunterlagen die Möglichkeit zur Optimierung des PPP-Prozesses. Das Fehlen von grundlegenden Voruntersuchungen, wie zum Beispiel Baugrundgutachten, oder nicht ausreichend detaillierte Unterlagen erhöhen die Bearbeitungszeiten und damit auch die Angebotskosten auf beiden Seiten.

6. Klarheit über Finanzierungsformen und angemessene Sicherheiten schaffen!

Aus Sicht der deutschen Bauindustrie sollte bereits im Teilnahmewettbewerb klargestellt werden, für welche Finanzierungsform – Projektfinanzierung oder Forfaitierung mit Einredeverzicht – sich der öffentliche Auftraggeber entschieden hat. Falls beide Finanzierungsformen angeboten werden können, ist eine klare Regelung vorzugeben, mit welchem Malus die Forfaitierung mit Einredeverzicht gegenüber der Projektfinanzierung gewertet wird. Zudem sind bei einer Projektfinanzierung aufgrund der dieser Finanzierungsform immanenten Mechanismen zusätzliche Bürgschaften für die Bau- und Betriebsphase überflüssig. Wir empfehlen, das Sicherheitsbedürfnis des öffentlichen Auftraggebers unter Berücksichtigung der Finanzierungsform praxisgerecht zu bewerten und angemessene Sicherheiten zu fordern, um zusätzliche Kosten zu vermeiden. Das konkrete Sicherheitenkonzept sollte im Teilnahmewettbewerb bekannt gegeben werden.

7. Angebotsprozess schlank und projektspezifisch gestalten!

Die deutsche Bauindustrie setzt sich für einen schlanken Angebotsprozess ein, in dem die Zahl der Bieter stufenweise reduziert wird, um Angebotszeit und -kosten zu reduzieren. Wir schlagen vor, nach Abschluss des Teilnahmewettbewerbes nur 3 bis 5 Bieter zur Abgabe eines indikativen Angebots aufzufordern. Die Abgabe eines verbindlichen Angebotes sollte sich auf die 2 bis 3 besten Bieter beschränken. Darüber hinaus empfehlen wir, den Bearbeitungszeitraum bis zur Abgabe der Angebote in Abhängigkeit von der Komplexität des Projektes und der geforderten Planungstiefe zu definieren, um hohe Risikoaufschläge aufgrund fehlender Planungstiefe bei Fachplanungen zu vermeiden. Werden kürzere Verfahrenszeiten von Seiten der öffentlichen Auftraggeber bevorzugt, sollte dies bei der Abfrage der Planungstiefe berücksichtigt werden.

8. Ausgeschiedene Bieter angemessen entschädigen!

Die gegenwärtig auf dem PPP-Markt üblichen Entschädigungen beim Ausscheiden eines Bieters aus dem Verfahren sind zu gering. Architekten und Fachplaner sind immer weniger bereit, komplexe PPP-Angebote mit umfangreichen Vorleistungen auf Akquisitionsbasis zu begleiten. Daher steigen die Angebotskosten erheblich an. Die deutsche Bauindustrie plädiert für eine in der Höhe angemessene Entschädigung der ausscheidenden Bieter, da der öffentlichen Hand und deren Beratern ein erhebliches Know-how zufließt.

9. Beraterauswahl standardisieren!

Da die Qualität der Berater noch immer sehr unterschiedlich ist und eine nicht praxisgerechte Beratung zu Reibungsverlusten und damit zu verminderter Effizienz führt, setzen wir uns für bundesweit einheitliche Standards zur Beraterauswahl ein. Es sollten Anforderungen für die Ausschreibung, Bewertung und Auswahl der einzusetzenden Berater erarbeitet werden, die von den öffentlichen Auftraggebern anzuwenden sind.

10. Unkalkulierbare Risiken nicht zu Lasten des privaten Partners verteilen!

Grundsatz eines jeden PPP-Projektes ist die optimale Risikoverteilung entsprechend der Managementfähigkeit der einzelnen Partner, um Effizienzgewinne zu realisieren. Daher fordern wir, dass nicht steuerbare und nicht kalkulierbare Risiken nicht auf den privaten Partner übertragen werden. So stellen zum Beispiel Gesetzesänderungen nach Vergabe, die neue Leistungen ohne Anpassung der Vergütung mit sich bringen, ein unkalkulierbares Risiko dar. Zudem kann der Private zwar die Energieverbrauchsmenge eines Gebäudes bei einem gegebenen Nutzungsprofil beherrschen, nicht aber die Energiepreisentwicklung pro Einheit. Diese muss über die Vertragslaufzeit an die tatsächliche Preisentwicklung gekoppelt sein. Weiterhin sollten Preissteigerungen aufgrund von Verzögerungen bei der Zuschlagserteilung mit Indexierungsregelungen abgefangen werden.

11. Klare Forderungen zum Versicherungskonzept vorgeben!

Wir plädieren auch dafür, dass in Ausschreibungen klare Versicherungskonzepte vorgegeben werden. So können nicht kalkulierbare Risiken, die im Verantwortungsbereich des öffentlichen Auftraggebers liegen, vom privaten Auftragnehmer versichert werden. Wird dies vom öffentlichen Auftraggeber gewünscht, sollte dies in den Vergabeunterlagen deutlich dargelegt werden.

12. Objektgesellschaften nicht vor der Preferred Bidder Phase gründen!

Bei einigen Projekten wird gefordert, dass die Gründung der Projektgesellschaft bereits im Teilnahmewettbewerb zu erfolgen hat. Die deutsche Bauindustrie setzt sich jedoch für die Gründung der Projektgesellschaft nach Auswahl des bevorzugten Bieters ein. So ist sichergestellt, dass nur bei einem Bieter Kosten für eine Gesellschaftsgründung anfallen. Des Weiteren wird verhindert, dass bei einer Bewerbung als GbR – als Alternative zur unwirtschaftlichen Aufsetzung einer GmbH – diese mit dem Argument der notwendigen Wahrung der Rechtsidentität bei Zuschlag in eine Rechtsform gezwungen wird, die mit einer gesamtschuldnerischen Vollhaftung der Unternehmen einhergeht.

13. Diskriminierung der PPP-Variante bei der Umsatzsteuer aufheben!

Die deutsche Bauindustrie macht sich auch für die Beseitigung der umsatzsteuerlichen Benachteiligung der privaten Aufgabenerbringung im Vergleich zu herkömmlichen Beschaffungsvarianten stark. Wir fordern weiterhin eine Lösung des Umsatzsteuerproblems, zum Beispiel in Form eines Tax- Refund-Systems oder durch die Einrichtung eines Sondertopfes zum Ausgleich umsatzsteuerlich bedingter Mehrausgaben der öffentlichen Auftraggeber. Werden die von der deutschen Bauindustrie erarbeiteten Erfolgsfaktoren berücksichtigt, können beide PPP-Partner von sinkenden Transaktionskosten profitieren. Wir sind davon überzeugt, dass so das partnerschaftliche Miteinander von Privatwirtschaft und öffentlicher Hand im öffentlichen Hochbau auch zukünftig eine ernst zu nehmende Beschaffungsvariante bleibt, bei der die Effizienzpotentiale noch besser als bisher genutzt werden können.

Referenz

Autoren:PPP-Verein Hessen e.V.
Quellen:ppp news 1/2009

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