Verein PPP Schweiz

Bis Ende des 18. Jahrhunderts hatten die Zünfte das wirtschaftliche Geschehen fest im Griff. Als quasistaatliche Institutionen organisierten sie Produktion und Angebot der meisten Güter. Im Zuge der industriellen Revolution geriet ihre Macht indessen ins Wanken. Neue Technologien (beispielsweise die Dampfmaschine), neue Güter (etwa Stahl) und neue Infrastrukturen (wie die Eisenbahn) erzwangen flexiblere Organisationsformen von Wirtschaft und Staat. Der Wandel vom Zunftwesen zum Wirtschaftsliberalismus dauerte in der Schweiz viele Jahrzehnte. Rechtlich gesehen brachte die Bundesverfassung von 1874 mit der Garantie der Handels- und Gewerbefreiheit den Höhepunkt der wirtschaftlichen Freiheiten. Treiber und Nutzer waren private Unternehmer. Die Schweiz wurde innerhalb von etwa fünfzig Jahren vom armen Bauernland zum reichen Industrieland.

Globaler Standortwettbewerb

Der nach der Gründung des schweizerischen Bundesstaates praktisch ungehemmte Liberalismus hatte jedoch auch negative Seiten, etwa Monopolprobleme, soziale Spannungen sowie starke Konjunkturausschläge. Zur Beseitigung dieses Marktversagens gab es zwei Möglichkeiten. In den Vereinigten Staaten wählte man zu Beginn des 20. Jahrhunderts die Regulierung der sogenannten natürlichen Monopole. Der Staat machte ihnen – unter Belassung des Status als private Firmen – Investitions-, Produktions-, Angebots- und/oder Preisvorschriften.

Europa entschied sich für den Weg der Verstaatlichung; Infrastruktur-Unternehmungen wurden politisch-administrativ geführt. So wurden in der Schweiz mehrere private Bahngesellschaften verstaatlicht und 1902 zu den neu gegründeten Schweizerischen Bundesbahnen zusammengeschlossen. Gemeinden und Kantone nahmen lokale und regionale Versorgungsunternehmen unter ihre Fittiche.

Regulierung und Verstaatlichung funktionierten so lange gut, wie die Nationalstaaten durch Zölle und nichttarifäre Handelshemmnisse einigermassen abgeschottet waren und die restriktiven Massnahmen des Staates nicht von aussen unterlaufen werden konnten. Mit der Schaffung des einheitlichen europäischen Binnenmarktes 1992 und der Welthandelsorganisation (WTO) 1995 veränderten sich Ende des 20. Jahrhunderts die internationalen Spielregeln für die Wirtschaftspolitik.

Erzwungen wurden die neuen Rahmenbedingungen durch technologische Neuerungen, am spektakulärsten im Informations-, Telekommunikations- und Verkehrswesen. Die Mobilitätskosten sanken drastisch. Die nationalen Grenzen wurden durchlässiger. Als Folge davon verschärfte sich der Wettbewerb zwischen den Firmen. Diese mussten durch Rationalisierung (Prozess- und Produktinnovationen), Umstrukturierung (Fusionen und Übernahmen) oder Betriebsverlagerung in Niedriglohnländer reagieren.

Um den Verlust an Arbeitsplätzen zu verhindern, unterstützten in der Schweiz der Bund, die Kantone und die Gemeinden ihre Unternehmen durch Steuersenkung, Verbesserung der öffentlichen Leistungen und wirtschaftsfreundlichere Ausgestaltung von Rechtsvorschriften. Weil die meisten Länder so vorgingen, mutierte der Firmenwettbewerb zum globalen Standortwettbewerb.

Kontraste USA - Europa

Das Pendel begann damit zurückzuschlagen. Die Marktwirtschaft erlebte eine Renaissance. Nach 100 Jahren der Bekämpfung von Marktversagen durch Regulierung und Verstaatlichung zeigte sich immer deutlicher, dass es neben Marktversagen auch Staatsversagen gibt. Der globale Standortwettbewerb legte offen, dass gewisse staatliche Aktivitäten hemmend wirkten. Seit den neunziger Jahren bemühte man sich daher, Staatsversagen abzubauen und auf diese Weise die Wettbewerbsfähigkeit der Regionen und Länder zu stärken. Den Marktkräften musste ein grösserer Spielraum gegeben werden. Die Vereinigten Staaten sahen sich zur Deregulierung, Europa zur Privatisierung veranlasst.

Unter Privatisierung wird meist die Überführung von öffentlichen Betrieben in Privateigentum verstanden. Dies ist eine zu enge Sicht. Besser wird von Liberalisierung – als Oberbegriff für Privatisierung und Deregulierung – gesprochen. Liberalisierung kann auf drei Arten erfolgen: erstens durch Änderung der Rechts- und Organisationsform (Privatisierung im engeren Sinne), zweitens durch Erhöhung der Wettbewerbsintensität (Deregulierung) und drittens durch Umgestaltung der Finanzierung (mehr Abgaben nach dem Äquivalenz- oder Verursacherprinzip, weniger Steuern).

Dabei geht es meist nicht darum, eine vollständige Liberalisierung vorzunehmen. Es gibt auch Zwischenlösungen: gemischtwirtschaftliche Unternehmungen, Public Private Partnership, New Public Management sowie die Übernahme bewährter betriebswirtschaftlicher Organisations- und Führungsinstrumente (beispielsweise Leistungsvereinbarungen, Controlling, Marktforschung oder Globalbudgets).

Hin zum Gewährleistungsstaat

Bis etwa zur Jahrtausendwende waren die öffentlichen Unternehmungen in der Schweiz gesetzlich verpflichtet, gemeinwirtschaftliche Leistungen zu erbringen. Die zusätzlich anfallenden Kosten wurden durch Gewährung einer Sonderstellung abgegolten. Jahrzehntelang wurde dieses Konzept verfolgt und von fast allen Beteiligten unterstützt. Die Manager der Infrastrukturbetriebe schätzten den schwachen Marktdruck und konnten sich Ineffizienzen leisten. Das Personal hatte sichere und relativ gut bezahlte Arbeitsplätze. Die Nachfrager von öffentlichen Leistungen freuten sich über die dank Subventionen niedrigen Preise.

Die Politiker und die öffentliche Verwaltung setzten ihre Staatsbetriebe als Instrument der Sektoral-, Regional- und Sozialpolitik ein und konnten sich so gegenüber den Wählern profilieren. Nur die Steuerzahler, Konsumenten und die Volkswirtschaft als ganze gehörten zu den Verlierern: die Steuerzahler, weil sie die Kosten der Ineffizienzen zu tragen hatten, die Konsumenten, weil ihre Bedürfnisse unzureichend berücksichtigt wurden, die Volkswirtschaft, weil die internationale Wettbewerbsfähigkeit in Gefahr geriet.

Unter dem Druck des globalen Standortwettbewerbs traten Ende des 20. Jahrhunderts partnerschaftlich ausgehandelte Leistungsvereinbarungen immer häufiger an die Stelle von gesetzlichen Vorgaben und detaillierten Leistungsaufträgen. Die öffentlichen Unternehmungen haben seither die Möglichkeit, eigenständiger zu optimieren. Der Staat erbringt öffentliche Leistungen vermehrt nicht mehr selbst, sondern sorgt dafür, dass Dritte, private oder öffentliche Unternehmungen, dies tun. Der Leistungsstaat wurde zum Gewährleistungsstaat.

Liberalisierung in der Schweiz

In den letzten zehn bis zwölf Jahren sind in der Schweiz viele Staatsbetriebe privatisiert, teilprivatisiert oder dereguliert worden. Öffentlicher Verkehr: Unter dem Druck der Liberalisierung in der Europäischen Union, der Konkurrenz durch den Strassenverkehr sowie der defizitären Bundesfinanzen erfolgte 1999 eine Bahnreform. Die Schweizerischen Bundesbahnen wurden in eine AG umgewandelt – mit dem Bund als alleinigem Aktionär. Neuerungen sind auch der Netzzugang für Dritte, der Wettbewerb im Regionalverkehr (Ausschreibung von Bahn-, Tram- und Buslinien), die rechnerische Trennung von Infrastruktur und Betrieb, die Entschuldung der SBB, die Abschaffung des Beamtenstatus usw. Post: Die Post erhielt 1998 einen grösseren unternehmerischen Spielraum als die frühere PTT. Sie kann ihr Angebot weitgehend selbst bestimmen und hat ihre Investitionen selbst zu finanzieren. Als Gegenleistung für den heute noch bestehenden Monopolschutz bei Briefen hat die Post Auflagen des Bundes zu befolgen. Beispielsweise muss sie die flächendeckende Briefzustellung gewährleisten, allerdings ohne die Taxen entsprechend den Kosten regional differenzieren zu können. Telekommunikation: Ein eigentlicher «big bang» erfolgte 1998 mit der Gründung von Swisscom, einer AG mit (mittlerweile noch knapper) Mehrheitsbeteiligung des Bundes, und der Zulassung von Konkurrenten. Während einer Übergangszeit hat Swisscom noch eine Versorgungspflicht. Der Bund bezahlt dafür keine Abgeltung, weil Swisscom als Nachfolgefirma der PTT über Privilegien bei der letzten Meile verfügt. Elektrizität: Auslösender Faktor für die Liberalisierungs-Diskussion war der Entscheid der Europäischen Union, den Strommarkt ab 1999 schrittweise zu öffnen, das heisst, den diskriminierungsfreien Netzzugang zu gewährleisten. Die Liberalisierung erfolgt in der Schweiz in zwei Etappen. Zunächst erhielten Grosskunden das Recht, die Stromlieferanten selbst zu wählen. Erst in ein paar Jahren werden voraussichtlich auch Kleinkunden und Privathaushalte diese Wahlfreiheit haben. Radio und Fernsehen: Mit Ausnahme der staatlichen Zuteilung der Sendefrequenzen und der Werbebeschränkungen für Alkohol und Tabak erfolgte für private und ausländische Sender eine vollständige Deregulierung. Diese sind ausschliesslich auf Werbeeinnahmen und auf das Sponsoring angewiesen, was sie letztlich zur Orientierung am Geschmack des breiten Publikums zwingt. Die SRG SSR idée suisse demgegenüber ist verpflichtet, einen Beitrag zur Förderung von Kultur, zu nationaler Identität, sozialem Zusammenhalt sowie neutraler politischer Meinungsbildung zu leisten. Als Gegenleistung dafür geniesst sie das Gebührenmonopol. Über Erhöhungen der Gebühren entscheidet der Bundesrat. Kantonale und kommunale Ebene: Auch auf der kantonalen und kommunalen Ebene wurden Versorgungsbetriebe partiell «entstaatlicht». Zu nennen sind die industriellen Werke, die Tram- und Busgesellschaften, aber auch Spitäler, Schulen, Universitäten oder Museen. Fast durchwegs erfolgte eine Annäherung an privatrechtliche Regelungen.

Neben Gewinnern gibt es auch Verlierer von Liberalisierung und Marktöffnung. Wer für Privatisierung und Deregulierung, für ein stärkeres Gewicht der Privatwirtschaft sowie für mehr Markt eintritt, hat heute – angesichts der jüngsten Finanz- und Wirtschaftskrise – einen schweren Stand. Folgende Argumente werden gegen die Liberalisierung vorgebracht: die Gefährdung des Service public, Governance- und Regulierungsmängel sowie nach wie vor zu hohe Kosten und Preise. Folgende Aspekte stehen dabei im Vordergrund:

Widerstand gegen Märkte

Bedrohter Service public: Liberalisierung, Privatisierung und Deregulierung haben zur Folge, dass die betroffenen Unternehmungen nicht mehr wie früher in den Dienst der Sektoral-, Regional- und Sozialpolitik gestellt werden können. Gewisse Kreise befürchten daher, dass der Service public nicht mehr gewährleistet sein wird. Der Service public postuliert eine bestimmte politisch festgelegte, flächendeckende und preisgünstige Mindestversorgung mit Gütern, die für die Lebensqualität und den gesellschaftlichen Zusammenhalt als wichtig gelten. Die Gegner der Privatisierung und Deregulierung stammen vor allem aus dem sozialdemokratisch-gewerkschaftlichen Lager. Sie warnen vor dem Verlust an Arbeitsplätzen, fordern stärkere Eingriffe des Staates in die strategischen und operativen Entscheidungen der (teil)privatisierten Unternehmungen und schieben dabei Service-public-Anliegen vor.

Governance-Mängel: Das gute Funktionieren der Marktwirtschaft bedingt gute Spielregeln. Dafür ist primär der Staat verantwortlich. Er stellt den privaten Akteuren das Gesellschafts-, Vertrags-, Eigentums- und Haftungsrecht zur Verfügung. Er senkt dadurch die Verhandlungskosten und ermöglicht Vertrauen unter den Marktpartnern. In den meisten westlichen Ländern funktioniert dies zufriedenstellend. Wo es noch hapert, ist bei der Steuerung von privaten und öffentlichen Grossunternehmungen. Gefordert werden daher Corporate-Governance-Regeln, die das Management zwingen, Unternehmen im Interesse der Eigentümer zu führen. Unvollständige Regulierung: Da gewisse Gründe, die vor hundert Jahren für die Regulierung beziehungsweise die Verstaatlichung sprachen, heute immer noch bestehen, bleibt nach wie vor ein Regulierungsbedarf. Teilweise drängte sich sogar eine Re-Regulierung auf, beispielsweise, um die Zulassung von Drittfirmen auf dem Bahnnetz und der letzten Meile zu ordnen. Wie Märkte unvollständig sind, funktioniert auch die staatliche Regulierung nicht perfekt. Die Regulierungsbehörden leiden im Vergleich zu den durch sie zu regulierenden Firmen unter Informationsdefiziten. Dadurch drohen Fehl-, Unter- oder Überregulierungen mit entsprechenden Nachteilen für die Kunden und die Gesellschaft. Zu hohe Kosten und Preise: Trotz zahlreichen Liberalisierungsmassnahmen sind in der Schweiz die Preise im Vergleich zu anderen Ländern wie auch aus wettbewerbstheoretischer Sicht immer noch zu hoch. Restbestände früherer Monopol-Elemente ermöglichen den Anbietern Renten, die unter Marktbedingungen den Nachfragern zukommen würden. Dies ist nicht allein ein Verteilungsproblem, sondern hemmt tendenziell auch die Innovationen.

Besonders drei Ursachen sind für den immer noch ungenügenden Wettbewerb auszumachen: Der Bund ist erstens alleiniger oder Mehrheitsaktionär der (teil)privatisierten Unternehmungen. Dadurch ergeben sich – zumindest potenziell – Konflikte zwischen seinen beiden Rollen als Eigner und als Regulator. Zweitens dürften durch die Aufteilung der Regulierungs- und Überwachungsaufgaben auf eine grosse Zahl von Instanzen (Bakom, Weko, ComCom, ElCom, Preisüberwacher, Bundesämter, Gerichte usw.) Lücken und Überschneidungen entstehen. In den meisten Bereichen können diese Instanzen erst im Nachhinein «für Ordnung sorgen». Drittens hat man in zwei wichtigen Bereichen den letzten Schritt zur Liberalisierung noch nicht gemacht. Bei der Post zum Beispiel fehlt die Aufhebung des Monopolschutzes für Briefe bis 50 Gramm.

Warten auf Antworten

Wie gewichtig diese Probleme sind, kann mangels entsprechender Untersuchungen nicht mit letzter Sicherheit festgestellt werden. In der Schweiz ist die wissenschaftliche Durchdringung dieser Fragen unzureichend. Offen sind zum Beispiel folgende Fragen: Brächte im Mobiltelekommunikations-Bereich ein Duopol (zwei grosse Anbieter) im Vergleich mit der heutigen Situation (ein grosser und zwei kleinere Anbieter) mehr Wettbewerb, niedrigere Kosten und niedrigere Preise? Was sind konkurrierende Netze? Unter welchen Bedingungen treten neue Anbieter am Markt auf? Solche und zahlreiche weitere Fragen bedürfen der Klärung, wenn die Liberalisierung weiterhin Fortschritte machen soll.

Die Liberalisierung der letzten zehn bis fünfzehn Jahre hat – zusammen mit anderen Faktoren – dazu beigetragen, dass die schweizerische Volkswirtschaft heute im internationalen Vergleich in einer guten Situation ist. Noch hinkt das Land aber hinsichtlich Freiheit der Gütermärkte anderen Ländern hintennach. Die Welt steht nicht still. Der globale Standortwettbewerb verschärft sich unablässig. Weitere Liberalisierungsschritte sind nötig – ob uns das willkommen ist oder nicht. Damit weitere Fortschritte gelingen, braucht es zweckmässige Service-public-, Governance-, Regulierungs- und Wettbewerbsregeln.

Referenz

Autor: René L. Frey

Quelle: Neue Zürcherzeitung NZZ (18.8.2010)