Verein PPP Schweiz

Im Vergleich zum Ausland hat die Public Private Partnership (PPP) in der Schweiz einen schweren Stand.Das ist eigentlich erstaunlich, weil bei uns das Zusammenwirken von Privaten und der öffentlichen Hand in Form der Milizpolitik seit langem bekannt ist. Zudem nutzt die öffentliche Hand wesentlich stärker als die Verwaltung im Ausland private Dienstleistungen und Angebote zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben.
Von PPP spricht man, wenn die öffentliche Hand und Private gemeinsam eine öffentliche Aufgabe erfüllen beziehungsweise wahrnehmen. Die Zusammenarbeit erfolgt strukturiert, in einem klar abgestützten rechtlichen Rahmen und in der Regel aufgrund eines Projekts, das internationalen Standards folgt.
In der Praxis haben sich für typische PPP-Konstellationen verschiedene Definitionen und Modelle entwickelt, so etwa die Beschaffungs-PPP. Hier wird, anders als im klassischen Beschaffungsverfahren, die Beschaffung gemeinsam mit dem Privaten geplant. Dabei tritt der Staat als Besteller der Infrastruktur oder einer Dienstleistung auf und der Private als Ersteller oder Betreiber der Infrastruktur oder als Erbringer einer längerfristig ausgerichteten Dienstleistung. Dem gegenüber steht die Aufgabenerfüllungs-PPR Hier zieht sich der Staat etwas mehr zurück und überlässt die Erbringung der staatlichen Aufgabe dem privaten Partner. Beide Seiten engagieren sich stärker im Verlauf der Aufgabenerfüllung, dies häufig mit langfristigen Perspektiven.
Die Erwartungen der öffentlichen Hand an PPP sind vielfältig: Man verspricht sich Effizienzgewinne, Zugang zu besserem Know How, alternative und einfachere Finanzierungen und die Nutzung von Synergien. Letztlich sollen die öffentlichen Aufgaben einfacher, kosteneffizienter und besser erfüllt werden als im klassischen Beschaffungsverfahren oder bei einem Alleingang der öffentlichen Hand. Dennoch darf nicht übersehen werden, dass PPP zuweilen mit Misstrauen begegnet wird, dies auch aus politischer Sicht. Inzwischen gibt es in der Schweiz jedoch zahlreiche Projekte, die zeigen, wie man erfolgreich ein PPP-Vorhaben angehen und umsetzen kann. Das PPP -Modell wird auch in bisher neue Bereiche übertragen, darunter die öffentliche Gesundheitsversorgung. Aktuell diskutierte PPP-Modelle fallen in die Rubriken Verkehr, Verteidigung, Statistikdienstleistungen, Sport, Regionalverkehr und Schulbauten.

Unvollständige Grundlagen
Unabhängig vom angestrebten PPP-Projekt betrifft eine erste Fragestellung imrner wieder die rechtlichen Rahmenbedingungen. Sowohl auf Bundesstufe wie in den Kantonen und Gemeinden fehlt eine umfassende gesetzliche Regelung für den Umgang mit PPP-Projekten. Das ist gleichzeitig eine Chance und ein Risiko. Es gilt hier aus einer Vielzahl von Gesetzen die rechtlichen Rahmenbedingungen zusammenzutragen. Zu denken ist an die finanzhaushaltsrechtlichen Fragen, die StaatsbeitragsgeseIzgebung, das Beschaffungsrecht sowie das Organisationsrecht der Gemeinden. Zudem ist die jeweils geltende Spezialgesetzgebung zu beachten, so etwa im Gesundheitsbereich das Krankenversicherungsgesetz, im Schulbereich die Schulgesetzgebung der Kantone oder des Bundes, bei Verkehrsprojekten die je weilige Verkehrsordnung. Diese können zuweilen erhebliche Schranken für PPPProjekte aufstellen. Für Strassenbauprojekte gilt etwa eine Bestimmung der Bundesverfassung, wonach die Benutzungvon Strassen gebührenfrei ist.Entlang dieser groben Orientierung muss eine rechtliche Feinbeurteilung der Zulässigkeit des Vorgehens erfolgen. Dabei sind mehrere Schritte zu unterscheiden:ErlaubnisAls erstes stellt sich für Gemeinden mit PPP-Aspirationen die Frage, ob das kantonale Organisationsrecht respektive die Gemeindegesetzgebung ein Zusammengehen mit Privaten überhaupt erlaubt Kann eine Gemeindeaufgabe einem Dritten zur Erfüllung übertragen werden? In welchen Organisationsformen ist eine Zusammenarbeit möglich? In diesem Kontext muss auch geklärt werden, welchen Nutzen das Projekt bringt, wenn man es mit der traditionellen Aufgabenerfüllung durch die Gemeindeverwaltung vergleicht. Dies entspringt dem Gebot der Verhältnismässigkeit, wonach das PPPVorhaben geeigneter zur Zielerreichung sein muss als das alleinige Wahrnehmen der Aufgabe durch die Verwaltung.

- Demokratie
Die Gemeindedemokratie stellt weitere Anforderungen: Wer ist für das Zusammengehen zuständig? Muss das geplante PPP-Projekt der Gemeindeabstimmung unterstellt werden? Hier unterscheiden sich die Regelungen je nach Kanton und Gemeinde erheblich.

- Mitarbeitende
Die Mitarbeitenden der Verwaltung sollten möglichst rasch und transparent ins Projekt einbezogen werden, damit sie die Vorteile erkennen können. So werden auch negative Reaktionen minimiert oder ganz vermieden.

- Beschaffungsrecht
Das Beschaffungsrecht bildet häufig eine hohe Hürde, die im Detail betrachtet werden muss. Das zeigt ein aktueller Fall aus dem Kanton Zürich. Das Limmattal-Spital, ein öffentliches Schwerpunktspital das von einem Zweckverband geführt wird, wollte die Spitalleitung einer privaten Aktiengesellschaft übertragen. Das Vergaberecht wurde bei diesem angestrebten Auftrag ausser Acht gelassen, was bei der Spitalbelegschaft, aber auch in der Politik zu grossen Widerständen führte. Auch als Folge des grossen Medienechos dürften vergleichbare, sinnvolle Spitalprojekte im Kanton Zürich für einige Zeit wenig Chancen haben.
Das Beschaffungsrecht ist regelmässig dort anwendbar, wo es um Beschaffungs-PPP-Projekte geht. Hier können allenfalls Regeln über die Formulierung der Angebote, die Abänderung der Offerten oder Abgebotsverbote für die Umsetzung des Projektes hinderlich sein. Wenn eine öffentliche Aufgabe einem Privaten zur Erfüllung übertragen wird, kommt das Beschaffungsrecht nach neuerer Ansicht ebenfalls zur Anwendung. Dies gilt auch dann, wenn eine von der öffentlichen Hand und einem Privaten gemeinsam gehaltene Gesellschaft wiederum Aufträge vergibt; man spricht in solchen Fällen von «In-HouseVergaben». Ein besonderes Problem entsteht, wenn sich Private an der Vorbereitung eines PPP-Projektes beteiligen, das hernach öffentlich ausgeschrieben wird. Hier stehen Regeln über den Ausstand und die Befangenheit einer weiteren Beteiligung des bereits involvierten Privaten an der eigentlichen Vergebe entgegen. Das erschwert es der öffentlichen Hand, das PPP-Projekt bereitsim Planungsstadium aufzugleisen.

- Finanzhaushaltsrecht
Hier ist abzuklären, ob die Gemeinde den finanzhaushaltsrechtlichen Vorgaben genügt, insbesondere was das Gebotes deswirtschaftlichen Umgangs mit den öffentlichen Mitteln angeht. Zudem müssen die Finanzierungsbedingungen, Abschreibungsregeln und weiteren Vorgaben beachtet werden, weil diese Einfluss auf die Entschädigung des Privaten haben. Abzuklären ist auch das allfällige Verhältnis zur Staatsbeitragsgesetzgebung die Frage, ob das jeweilige Finanzhaushaltsrecht überhaupt die Verwendung öffentlicher Mittel im Sinne des PPP-Projektes erlaubt.

- Vertragsverhandlungen
Nicht zu unterschätzen sind sodann die Vertragsausgestaltungen, die auf mehreren Ebenen ansetzen. Grundlegend sind die Beziehungen zwischen der öffentlichen Hand und dem Privaten, die sowohl die Innenbeziehungen wie auch die Beziehungen zu Dritten regeln sollten. Zudem werden im Rahmen des PPPProjektes zahlreiche Verträge mit Dritten abgeschlossen, die sorgfältig ins Gesamtbild eingepasst werden müssen. Nicht zu vergessen sind allfällige Beziehungen zu dritten Gemeinwesen, seien sie Partner, übergeordnete finanzierende oder Aufsicht ausübenden Körperschaften. Mit diesen sind die Rahmenbedingungen ebenfalls klar festzulegen und gesicherte Grundlagen für das Projekt zu schaffen. Zuweilen erlebt man, dass ein PPP-Projekt mit viel Enthusiasmus vorangetrieben wird, letztlich jedoch Hürden auftauchen, die auf eine unsorgfältige Planung und Absprache mit Dritten, etwa mit dem mitfinanzierenden Kanton, zurückgehen.